ถ้า ‘สมชาย แสวงการ’ จะทำวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาเอก เขาย่อมเลือกหัวข้อไหนไปไม่ได้เลย นอกจาก ‘วุฒิสภา’

เนื่อจากสมชายเป็นอดีตสื่อมวลชนที่รับเงินเดือนราว 113,000 บาทอยู่ใน ‘วุฒิสภา’ ยาวนานที่สุดราวๆ 18 ปี หลังรัฐประหาร 2549 เรื่อยมาจนปัจจุบัน แม้จะไม่ผ่านการเลือกตั้งปกติก็ตาม 

ธีสิสปริญญาเอก คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (2565) ของ สว.แชมป์หลายสมัยท่านนี้เลือกศึกษาหัวข้อที่กำลังฮอตที่สุดตอนนี้

“รูปแบบและวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาที่เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทย”

ประธานกรรมการสอบดุษฎีบัณฑิต ชื่อ ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ซึ่งเคยเป็นกรรมการปฏิรูปกฎหมาย และกรรมการตรวจสอบทรัพย์สิน หรือ คตส.ซึ่งคณะรัฐประหารตั้งขึ้นมาเพื่อทำคดีเกี่ยวกับรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร โดยเฉพาะ

อาจารย์ที่ปรึกษาคือ ศ.ดร.อุม รัฐอมฤต ซึ่งเคยเป็นผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญ 2560 และปัจจุบันขยับมาเป็น ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

ธีสิสของสมชายเป็นข่าวดังเพราะถูกกล่าวหาเรื่อง Plagiarism ซึ่งอยู่ระหว่างการพิสูจน์ข้อเท็จจริงกันอยู่ ระหว่างนี้ ‘วอยซ์’ ชวนอ่านข้อเสนอในธีสิสดังกล่าวซึ่งก็น่าสนใจไม่แพ้กัน

ถ้ารัฐธรรมนูญ 2560 ของ ‘มีชัย ฤชุพันธ์’ ออกแบบการเลือก สว.(ที่ไม่ใช่ สว.ชุดแรกตามบทเฉพาะกาล 250 คน) ไว้อย่างซับซ้อนด้วยความ ‘เกลียดกลัวนักการเมือง’ งานศึกษาของสมชายก็มีเป้าหมายเดียวกัน แต่ต้องการปิดจุดอ่อนที่ยังพบในเวอร์ชั่นมีชัย เขาจึงรวบรวมข้อมูล ศึกษาโมเดลต่างประเทศหลายแห่ง สัมภาษณ์คนในแวดวง เพื่อนำเสนอเวอร์ชั่นที่ ‘ดีกว่า’

งานของสมชายสัมภาษณ์เชิงลึกกับกลุ่มนักวิชาการ สว. อดีต สว. สส. กกต. รวมถึงผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญ รวม 14 คน และจัดสัมมนากลุ่มย่อย 2 ครั้ง รวมทั้งการเก็บรวบรวมข้อมูลเชิงปริมาณ จากกลุ่มตัวอย่างประชาชนทั่วไปจำนวน 645 ชุด กว่าครึ่งจบปริญญาตรี อายุ 31-50 ปี ตัวอย่าง 42% เป็นข้าราชราชการ /เจ้าหน้ที่รัฐ 26% เป็นพนักงานบริษัท 19% เป็นผู้ประกอบการ 4% เป็นเกษตรกร 

‘สภาผัวเมีย-เผด็จการรัฐสภา’ อดีตที่หลอกหลอน

สภาผัวเมีย คือ รากของปัญหาที่ธีสิสเล่มนี้บรรยายถึงบ่อยครั้ง แม้ไม่ได้มีตัวอย่างรูปธรรมยืนยันจำนวน ข้อเท็จจริง และผลที่เกิดขึ้น

​“การเลือกตั้ง สว.จากประชาชน ตามรัฐธรรมนูญ 2540 มีปัญหาในลักษณะของการเล่นพรรคเล่นพวก สามีเป็น สส. ภรรยามาเป็น สว. หรือลูกเป็น สส. พ่อหรือแม่เป็น สว. เป็นญาติของนักการเมืองในจังหวัด จนประชาชนทั่วไปเรียกว่า ‘สภาผัว-เมีย’ การที่เป็นเช่นนั้นเกิดจากการครอบงำและแทรกแซงของพรรคการเมือง รวมทั้งใช้ฐานของพรรคการเมืองในการเลือกตั้ง ซึ่งทำให้การถ่วงดุลอำนาจการบริหารหมดสภาพ... องค์กรอิสระจึงมิได้เป็นองค์กรอิสระอย่างแท้จริง แต่เป็นองค์กรที่ถูกแทรกแซงจากพรรคการเมือง”

“การที่พรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาล มี สว.ที่มาจากการเลือกตั้งแต่ถูกพรรคการเมืองครอบงำนั้นส่งผลอีกประการคือ เกิดลักษณะของ ‘เผด็จการรัฐสภา’ ขึ้น”

เลือกตั้ง + สรรหา ‘ปลาสองน้ำ’ ตีกันเอง

แม้จะพยายามอุดช่องโหว่ดังกล่าวกันในรัฐธรรมนูญ 2550 แต่สมชายก็ยังเห็นว่ามีปัญหาอยู่ดี

“เกิดคำถามใหม่ขึ้นเกี่ยวกับการได้มาซึ่ง สว.แบบสรรหา เนื่องจากมีการนำไปเปรียบเทียบกับ สว.แบบเลือกตั้ง ซึ่งถือว่าเป็นตัวแทนของประชาชน ประชาชนให้อำนาจมาปฏิบัติหน้าที่ แต่ สว.แบบสรรหานั้นมาจากการสรรหาและแต่งตั้งจากคนเพียงบางกลุ่มเท่านั้น แต่กลับมีอำนาจเท่าเทียม สว.แบบเลือกตั้ง ทำให้การทำงานบางครั้งไม่สอดประสานเกิดความขัดแย้ง เรียกลักษณะดังกล่าว่า ‘ปลาสองน้ำ’ อันเกิดจากที่มาที่แตกต่างของสว. และการทำงานที่ไม่ค่อยเป็นไปในทางเดียวกัน”

สว.สายอาชีพ 50 คนยุค คสช. ฮั้วกันกระจาย

“เมื่อหมดบทเฉพาะกาล 5 ปีแล้ว สมาชิกวุฒิสภาที่จะมาจากการเลือกกันเอง 200 คนนั้น สามารถร่วมมือและสมยอมกันง่ายมาก ตัวอย่างเช่นการสมัครคราวที่แล้ว (สว.สายอาชีพยุค คสช.) ทั่วประเทศร่วมมือและสมยอมกันมาเป็นส่วนใหญ่ โดยพรรคการเมืองและกลุ่มต่างๆ ในท้องถิ่นช่วยจัดการให้ จึงเป็นเหตุให้คณะรักษาความสงบแห่งชาติมาคัดทิ้งอีกทีให้เหลือ 50 คน”

“สว.ชุดปัจจุบันนี้ (250 คน) ยังขาดมิติในความยึดโยงกับภาคประชาชนและการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยสิ้นเชิง อันเป็นผลให้เกิดการต่อต้านรัฐบาล โดยเฉพาะประเด็นการเลือกนายกรัฐมนตรี ซึ่งภาคประชาชนมีทัศนคติไม่เห็นด้วยกับประเด็นนี้เป็นส่วนมาก เนื่องจากเห็นว่าไม่ควรเป็นอำนาจหน้าที่หรือบทบาท สว. เมื่อผู้ที่แต่งตั้ง สว.คือ คสช.ซึ่งขณะนั้นมีนายกฯ เป็นหัวหน้า คสช. จึงถูกมองว่า สว.เป็นกลไกหลักในการสืบทอดอำนาจจากยุค คสช.”

“ปัญหาความยึดโยงกับภาคประชาชนและการใช้อำนาจหน้าที่ของสว. จำเป็นต้องตอบคำถามให้ได้ก่อนว่า สว.ควรมีขอบเขตอำนาจมากน้อยแค่ไหน”

“คำถามของผู้วิจัยคือ อำนาจหน้าที่ของ สว.ควรเป็นอย่างไรในบริทของการเมืองไทยที่มีวัฒนธรรมแบบไทยๆ มีระบบอุปถัมภ์แอบแฝงอยู่ในทุกระบบของการปฏิบัติงาน คำถามที่ตามมาคือ ประเทศไทยและประชาชนพร้อมที่จะยอมรับ อดทนและเรียนรู้จากผลการเลือกตั้งแล้วหรือยัง ยอมที่จะเสี่ยงเพื่อให้เกิดการเรียนรู้ในระบอบประชาธิปไตยแล้วหรือยัง”

ผู้สมัครสว.เลือกกันเองแบบ 'มีชัย' ยังไม่ตอบโจทย์

สมชายมองว่า เมื่อสิ้นสุด สว.ตามบทเฉพาะกลาง เข้าสู่การเลือก สว.ปกติที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 วิธีการเลือก สว.ก็ยังมีปัญหา

“จำนวนกลุ่มอาชีพ 20 กลุ่มอาชีพนั้นไม่สะท้อนความเป็นตัวแทนและครอบคลุมประชากรทั้งประเทศในมุมมองของประชาชนจำนวนมาก”

“โดยเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญนั้นต้องการกำหนดเป็นกลุ่มเชี่ยวชาญ มิใช่กลุ่มอาชีพ และความเชี่ยวชาญเหล่านั้นต้องมีความเหมาะสมและครอบคลุมทุกความเชี่ยวชาญที่จำเป็นต่อการกลั่นกรอง ตรวจสอบ หรือปฏิบัติหน้าที่ในฐานะของ สมาชิกวุฒิสภา ทั้งนี้หลังจากเกิดการแพร่ระบาดของโรคโควิด 19 ในปลายปี 2562 ส่งผลให้บริบทของสังคมเปลี่ยนแปลงไปอย่างชัดเจน ดังนั้นการทบทวนถึงความจำเป็นและสัดส่วนของความเชี่ยวชาญในแต่ละกลุ่มความเชี่ยวชาญนั้นอาจนำมาพิจารณาใหม่ในการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาในครั้งต่อๆ ไปได้”

“การได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภานั้นกำหนดห้ามการหาเสียง ในประเด็นนี้หากพิจารณาข้อมูลจากหลายๆ ประเทศพบว่า สมาชิกวุฒิสภานั้นมีแนวปฏิบัติคือให้สามารถแนะนำตัวได้ แต่ห้ามการพูดในลักษณะของการหาเสียง เพื่อให้ประชาชนรู้จักบุคคลที่จะมาเป็นสมาชิกวุฒิสภามากขึ้น โดยผู้วิจัยเห็นว่าสิ่งนี้เป็นเรื่องที่ดี แต่อาจไม่จำเป็นต้องให้ระยะเวลาในการแนะนำตัวนาน อย่างเช่นประเทศญี่ปุ่นให้ เวลาผู้สมัครสมาชิกวุฒิสภาแนะนำตัวได้เพียง 17 วันเท่านั้น ทั้งนี้มาจากฐานความคิดที่ว่าหากผู้สมัครเป็นผู้ที่มีชื่อเสียง มีความสามารถอยู่แล้วย่อมเป็นที่รู้จักของบุคคลโดยทั่วไปได้”

“การกำหนดวาระของสมาชิกวุฒิสภา ประเด็นนี้มีการอภิปรายพอสมควร กล่าวคือ ฝ่ายที่เห็นว่า สว.ควรมีเพียงวาระเดียวนั้นเป็นเสียงส่วนน้อยของข้อมูลที่ได้จากการสัมภาษณ์และการสัมมนากลุ่ม โดยให้เหตุผลว่าไม่ต้องการให้ สว.ยึดติดกับตำแหน่งและทำหน้าที่อย่างเต็มที่เนื่องจากอยู่ได้วาระเดียว ไม่ต้องทำงานแล้วหวังผลว่าจะส่งผลต่อการเป็น สว.ในสมัยต่อไป ...ในขณะที่กลุ่มที่เห็นว่าอาจให้ สว. เป็นได้มากกว่า 1 วาระนั้น ส่วนมากเสนอให้เป็นได้ 2 วาระ โดยให้เหตุผลเรื่องความต่อเนื่องของงาน ที่บางครั้งต้องดำเนินการในระยะยาว และอีกประการ คือ หากคนที่เป็นอยู่แล้วซึ่งได้รับการเลือกเข้ามาจากการเลือกกันเองย่อมเป็นบุคคลที่มีความสามารถอย่างแท้จริง ดังนั้นให้ทำงานเพียง 1 วาระเป็นการเสียโอกาสที่จะใช้ความสามารถของบุคคลเหล่านี้” 

อย่างไรก็ตาม สมชายเสนอว่าในประเด็นของวาระการดำรงตำแหน่งของ สว.ไม่ได้มีข้อสรุปที่ชัดเจนว่าควรมีกี่วาระ และวาระละกี่ปี ซึ่งเป็นสิ่งที่การแก้ไขรัฐธรรมนูญอาจหยิบมาพิจารณา

ฟันธงประชาชนยังไม่พร้อม ‘เลือกตั้ง สว.’

“การให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมโดยตรง ผ่านการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาในบริบทการเมืองไทยในปัจจุบันนั้นอาจยังไม่เหมาะสมนัก เนื่องด้วยทัศนคติและความพร้อมของประชาชนและการเล็งเห็นผลประโยชน์ของฝ่ายการเมืองนั้นยังไม่สามารถนำไปสู่รูปแบบการเมืองในระบอบประชาธิปไตยได้อย่างแท้จริง ดังที่ปรากฏผลความเสียหายมาแล้ว จากการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ได้สมาชิกวุฒิสภามาในลักษณะสภาผัวสภาเมียที่ประชาชนเรียกขานกัน ... ดังนั้นรูปแบบการมีส่วนร่วมทางอ้อมจึงน่าจะเหมาะสมกับประเทศไทยมากกว่า”  

“ตามรัฐธรรมนูญ 2560 ที่จะมีการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาแบบให้เลือกกันเอง แบบข้ามกลุ่มนั้นก็มีโอกาสเกิดการทุจริตสมยอมกันระหว่างผู้สมัครจากฝ่ายการเมืองได้ ซึ่งความเห็นนี้ ได้รับการสนับสนุนอย่างมากจากการสัมมนานักวิชาการและผู้เกี่ยวข้องกับการร่างรัฐธรรมนูญ รวมทั้ง สว.และสส.ซึ่งมีการคาดการณ์ว่าการสรรหา สว.ตามบทหลักในรัฐธรรมนูญ 2560 ในการเลือกตั้งครั้งหน้า พรรคการเมืองจะมีการเตรียมตัวเป็นอย่างดีเพื่อส่งคนของตนเข้ามาลงสมัครเป็น สว. ซึ่งจะส่งผลให้ สว.นั้นกลับเข้าไปอยู่ภายใต้อิทธิพลของฝ่ายการเมืองในทันที ดังนั้นจึงมีการนำเสนอแนวทางการสรรหาจากผู้วิจัยว่าให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการสรรหาที่สามารถยึดโยงกับประชาชนได้ ร่วมกับกลุ่มบุคคลที่เป็นที่ยอมรับในสังคมถึงความซื่อสัตย์สุจริตให้เข้ามาทาหน้าที่เป็นคณะกรรมการสรรหา”

ให้มี ‘คณะกรรมการสรรหา’ เลือก สว.

ธีสิสของสมชายระบุว่า การเลือกตั้ง การแต่งตั้ง หรือการสรรหานั้น เพียงวิธีใดวิธีหนึ่งอาจไม่เหมาะสมกับการได้มา ซึ่ง สว.ตามบริบทของการเมืองไทย 

“ผู้วิจัยจึงได้นาเสนอแนวคิดการสรรหาทางอ้อมโดย คณะกรรมการสรรหาที่มีความยึดโยงกับประชาชนมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงและอีกส่วนเป็นบุคคลที่อยู่ในตำแหน่งขององค์กรอิสระซึ่งเป็นที่ยอมรับว่ามีความเป็นกลางทางการเมืองและมีความซื่อสัตย์สุจริต”

ผู้วิจัยนำเสนอ 2 แนวทางใหญ่ดังนี้

1. เลือกตั้งคณะกรรมการสรรหา  

1) ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้รับผิดชอบในการกำหนดคุณสมบัติผู้สมัครเป็นกรรมการสรรหา สว.

2) ให้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง โดยแต่ละจังหวัดจะเลือกตั้งผู้แทนเป็น ‘กรรมการสรรหา สว.’ จังหวัดละ 1 คน และรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ คือกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาอีกพื้นที่ละ 1  คนรวมทั้งสิ้นมีคณะกรรมการสรรหา สว. 79 คน 

3) การแบ่งกลุ่มผู้สมัคร สว.ให้ดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ2560 มาตรา 107 วรรค 3  คือ แบ่งเป็น 20 กลุ่มและเมื่อได้ตัวแทนในระดับจังหวัดแล้ว ให้ตัวแทนแต่ละกลุ่ม “เลือกกันเองภายในกลุ่ม” ให้เหลือกลุ่มละ 50 คน

4) ให้คณะกรรมการสรรหาเลือกให้เหลือกลุ่มละ 10 คน ซึ่งจะทำให้ได้ สว. 200 คน

2.ตั้ง 'อรหันต์สรรหา' โยงประชาชนโดยอ้อม

อีกรูปแบบหนึ่งคือ การตั้งคณะกรรมการสรรหาที่มีความเกี่ยวข้องกับประชาชนโดยอ้อม  อันได้แก่

1.ประธานสภาผู้แทนราษฎร ในฐานะประธานรัฐสภา

2.นายกรัฐมนตรี

3.ผู้นำฝ่ายค้าน

4.ประธานศาลฎีกา

5.ประธานศาลรัฐธรรมนูญ

6.ประธานศาลปกครองสูงสุด

7.ประธานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ

8.ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน

9.ประธานคณะกรรมการการเลือกตั้ง

10. ประธานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราบการทุจริตแห่งชาติ

11.ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน

12.อัยการสูงสุด

13.ประธานที่ประชุมอธิการบดีแห่งประเทศไทย

14.ประธานคณะกรรมการร่วมภาคเอกชน 3 สถาบัน (กกร.) 

ขั้นตอนก็เหมือนเดิมคือ ให้มีผู้สมัคร 20 กลุ่มอาชีพ เหมือนรัฐธรรมนูญ 2560 เลือกกันเองในกลุ่มให้เหลือกลุ่มละ 50 คน แล้วให้คณะกรรมการสรรหา คัดเหลือ กลุ่มละ 10 คนรวมเป็น 200 คน 

ทั้งหมดนี้คือข้อเสนอโดยสรุปของ ‘คนใน’ หรือ สว.ที่ดำรงตำแหน่งมายาวนานที่สุดคนหนึ่งของประเทศไทย